Vem får kommunens direktupphandlingar?

Varför vi började granska

Sjöbo är en småföretagarkommun. Många företag är små, ägarledda och starkt knutna till platsen där de verkar. De bidrar med arbetstillfällen, service och skatteintäkter, men har sällan samma administrativa resurser som stora bolag med särskilda anbudsavdelningar. Därför ville Vänsterpartiet Sjöbo undersöka hur kommunens direktupphandlingar fungerar i praktiken och hur ofta små och lokalt etablerade företag får en verklig möjlighet att konkurrera om kommunens inköp.

Det handlar inte om att lokala företag ska garanteras kontrakt eller ges någon otillåten fördel. Kommunen ska behandla leverantörer likvärdigt och välja det anbud som bäst motsvarar de krav som har ställts. Men sättet som inköpen utformas på påverkar vilka företag som i praktiken kan delta. Höga och onödigt komplicerade krav, korta svarstider eller stora odelade uppdrag kan göra det svårt för mindre företag att lämna offert, även när de skulle kunna utföra arbetet väl.

Förvaltningarna svarade mycket snabbt på vår begäran och hanterade den korrekt. Vi fick strukturerade handlingar som gick att sammanställa, jämföra och analysera. Materialet gjorde det möjligt att se både omfattningen av direktupphandlingarna och hur konkurrensutsättningen hade gått till i de dokumenterade fallen. När vi kom till de kommunala bolagen blev processen betydligt svårare. Där gick det inte att få fram en lika sammanhållen redovisning över genomförda direktupphandlingar.

Det som började som en kartläggning av lokala leverantörer utvecklades därför till en bredare granskning av dokumentation, intern kontroll och kommunens förmåga att följa sina inköp i hela organisationen.

66 direktupphandlingar med ett redovisat värde på minst 17,1 miljoner kronor

I materialet från kommunens förvaltningar och centrala verksamheter identifierade vi 66 direktupphandlingar över 100 000 kronor. Det sammanlagda redovisade värdet uppgår till minst 17 103 161 kronor exklusive moms. De kommunala bolagens inköp ingår inte i denna sammanställning.

Tekniska förvaltningen redovisade 36 direktupphandlingar med ett sammanlagt värde på 9 890 116 kronor. Familjeförvaltningen redovisade 13 direktupphandlingar på sammanlagt 3 166 300 kronor. Kommunledningsförvaltningen stod för åtta inköp med ett redovisat värde på 1 716 085 kronor och HR-avdelningen för fyra inköp på sammanlagt 1 089 350 kronor. Inom individ- och familjeomsorgen samt elevhälsan identifierades tre inköp med ett känt värde på minst 554 000 kronor. Två kommunövergripande eller centrala direktupphandlingar hade ett redovisat värde på minst 687 310 kronor.

Beloppen ska förstås som de värden som anges i upphandlingshandlingarna. I vissa fall handlar det om kontraktsvärden, i andra om uppskattade värden, beräknade volymer eller angivna maxbelopp. Summan är därför inte en redovisning av exakt utbetalda fakturabelopp, utan av upphandlingarnas samlade redovisade värde.

Värden saknas dessutom för några av inköpen. Det gäller bland annat en sekretessbelagd leverantörskontroll, en förstudie av Färsingaskolans lärmiljöer och vissa uppdrag som byggde på timpris eller löpande avrop. Det innebär att 17,1 miljoner kronor är ett minimibelopp för det redovisade värdet.

Flera företag tillfrågades i de flesta fallen

Granskningen visar inte att kommunens förvaltningar regelmässigt väljer en leverantör utan konkurrens. I omkring 55 av de 66 identifierade fallen framgår att fler än ett företag hade fått möjlighet att lämna offert. Ofta hade tre leverantörer tillfrågats. I omkring elva fall framgår att endast en leverantör hade kontaktats eller valts.

Tekniska förvaltningen hade den tydligaste dokumentationen av konkurrensutsättningen. Där hade tre eller fyra företag kontaktats i nästan samtliga redovisade direktupphandlingar. I vissa av de fall där endast en leverantör anlitades angavs att inköpet gällde en komplettering till ett befintligt system eller att leverantören hade en särskild kompetens som verksamheten behövde.

Det kan finnas fullt rimliga skäl att bara kontakta ett företag. Men sådana skäl måste dokumenteras tydligt. I efterhand ska det gå att förstå varför konkurrensen begränsades och hur kommunen bedömde att inköpet var affärsmässigt. Dokumentationen ska därför inte bara visa vilket företag som fick uppdraget, utan också hur kommunen kom fram till sitt beslut.

Återkommande inköp behöver ses som en helhet

Materialet visar att vissa leverantörer återkommer vid flera direktupphandlingar under perioden. Det gäller bland annat uppdrag inom ledarskapsutveckling, återkommande personalgåvor och olika typer av bygg- och anläggningsarbeten. När liknande behov återkommer under flera år eller förekommer i olika delar av kommunen behöver inköpen bedömas samlat.

Att en leverantör återkommer betyder inte automatiskt att något har gjorts fel. Två uppdrag kan vara skilda från varandra även om de ligger nära i tid eller gäller närliggande tjänster. Men kommunen måste kunna visa att värdet har beräknats korrekt, att återkommande behov har identifierats och att man har övervägt om inköpen borde samordnas eller omfattas av ett längre avtal.

Ett tydligt exempel är återkommande inköp av personalgåvor under tre år i följd. Eftersom behovet är förutsebart bör kommunen kunna visa om ett längre avtal eller en samordnad upphandling övervägdes. På motsvarande sätt behöver återkommande konsultuppdrag och närliggande anläggningsarbeten bedömas utifrån det samlade behovet, inte enbart som isolerade inköp.

Granskningen visar inte i sig att kommunen har delat upp inköp för att undvika annonserad upphandling. För en sådan slutsats krävs mer information om när behoven blev kända, hur likartade inköpen var, vilka avtalsperioder som gällde och hur det samlade värdet beräknades. Men kommunen måste kunna visa att dessa bedömningar har gjorts och att återkommande inköp har setts i ett större sammanhang.

Kommunens egna riktlinjer var tydliga

Sjöbo kommun hade redan riktlinjer för hur direktupphandlingar skulle genomföras och dokumenteras. Riktlinjerna anger att beställaren först ska kontrollera om det finns ett ramavtal. Om ett sådant finns ska det användas. Om inköpet återkommer ska det samlade behovet uppskattas, och kommunen ska även överväga om upphandlingen kan samordnas med andra förvaltningar eller bolag.

Huvudregeln är att direktupphandlingar ska konkurrensutsättas. Vid inköp över 100 000 kronor ska tre leverantörer kontaktas, skriftliga offerter tas in och en leverantörskontroll genomföras. Ett skriftligt avtal ska normalt upprättas och direktupphandlingen ska dokumenteras. Efter genomfört inköp ska den centrala upphandlingsfunktionen informeras.

Riktlinjerna anger också att ett anskaffningsbehov inte får delas upp i mindre delar för att hamna under direktupphandlingsgränsen. Kommunens dokumentationsblankett efterfrågar bland annat vinnande leverantör och organisationsnummer, avtalets löptid och beräknade värde, tidigare köp av samma slag under året, vilka andra företag som tillfrågats, antal inkomna anbud, utvärderingskriterier och skäl till att konkurrensutsättning eventuellt inte genomförts.

Hur många företag var lokala?

Den fråga som startade granskningen visade sig vara svårare att besvara än vi först trodde. Vi har gått igenom företagen i underlaget och kontrollerat deras registrerade säte. Flera privata företag i materialet hade säte i Sjöbo kommun, och ytterligare företag kan ha haft filial, arbetsställe eller annan stadigvarande verksamhet här under den aktuella perioden.

Ett företags juridiska säte berättar dock inte hela historien. Ett företag kan ha sitt säte i en annan kommun men ändå ha haft butik, verkstad, kontor, filial eller arbetsställe i Sjöbo. Samtidigt är det viktigt att inte använda en alltför vid definition av lokal anknytning. En ägares bostadsadress, en postadress, en tillfällig mottagning eller möjligheten att utföra tjänster i Sjöbo gör inte automatiskt ett företag lokalt etablerat.

Vi utgår därför från att ett företag ska räknas som lokalt etablerat om det vid tidpunkten för inköpet hade säte, registrerat arbetsställe, filial eller annan stadigvarande verksamhet i Sjöbo kommun. Det är en mer rättvisande definition än att räkna varje företag som har någon form av personlig, tillfällig eller administrativ koppling till kommunen.

Företagslistan visar inte heller i sig vilka företag som vann varje upphandling. Ett företag kan förekomma i materialet därför att det tillfrågades men inte fick uppdraget. För att räkna fram den verkliga lokala andelen behöver varje vinnande leverantör kopplas till den aktuella direktupphandlingen, dess redovisade värde och företagets lokala etablering under det aktuella året.

Det går därför inte att enbart utifrån företagslistan säga hur många av de 66 direktupphandlingarna eller hur stor del av det redovisade värdet som gick till lokala företag. Men vi kan slå fast att lokala företag förekommer i materialet och att dokumentationen inte gör det möjligt att direkt och enkelt följa hur stor del av uppdragen och värdet som gick till dem.

Kommunen kan utforma sina inköp så att mindre företag får en verklig möjlighet att delta. Proportionerliga krav, rimliga svarstider, mindre kontraktsdelar och tidig information om kommande inköp kan göra stor skillnad utan att likabehandlingen sätts åt sidan.

Hos bolagen förändrades granskningen

Fram till denna punkt handlade granskningen främst om vilka företag som hade tillfrågats, vilka leverantörer som hade fått uppdragen, vilka värden som redovisades och hur konkurrensutsättningen fungerade. När vi kom till Sjöbohem och Sjöbo Elnät förändrades frågan. Där blev det först nödvändigt att undersöka om bolagen över huvud taget hade en samlad dokumentation som gjorde direktupphandlingarna möjliga att följa.

Varken Sjöbohem eller Sjöbo Elnät hade implementerat kommunens rutiner för direktupphandlingar. De hade inte heller byggt upp egna system som gav samma enhetliga och samlade spårbarhet som förvaltningarnas underlag. Bolagens problem var dock olika stora och ska inte beskrivas som om de vore likvärdiga.

Sjöbohem hade strukturer, men bristande systematik

När Vänsterpartiet Sjöbo först begärde ut en sammanställning svarade Sjöbohem att någon sådan sammanställning inte fanns. Bolaget bedömde att det skulle krävas en omfattande arbetsinsats att skapa den och hänvisade till rättspraxis om sammanställningar som inte kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder.

Efter att vi preciserat vår begäran lämnade Sjöbohem viss dokumentation och beskrev hur bolagets inköp genomförs. De stora inköpsvolymerna går framför allt genom egna upphandlade ramavtal och genom HBV, som är en inköpscentral för allmännyttiga bostadsföretag. Via dessa avtal köper bolaget bland annat vitvaror, el och byggmaterial. Direktupphandlingarna utgör enligt Sjöbohem en mindre del av bolagets samlade inköp.

Vid ett senare möte medgav bolaget öppet att hanteringen och dokumentationen av direktupphandlingar hade varit en brist. Viss dokumentation hade funnits, men den hade inte varit systematiserad eller samlad. Den bilden stöds av PwC:s fördjupade revisionsgranskning. Sjöbohem hade fungerande strukturer i flera delar av inköpsverksamheten, men hade i praktiken använt en dokumentationsgräns på 200 000 kronor trots att dokumentationskravet gällde från 100 000 kronor.

Det betyder inte att alla inköp mellan 100 000 och 200 000 kronor var felaktiga eller helt saknade dokumentation. Men bolaget följde inte dokumentationskravet fullt ut. Sjöbohem arbetar nu med att införa ett digitalt verktyg genom kommunen som ska samla dokumentationen, stärka affärsmässigheten och göra direktupphandlingarna möjliga att följa i efterhand. Det är positivt att bolaget medgav bristerna och redovisade vilka åtgärder som planeras. Samtidigt fyller ett nytt system inte automatiskt luckorna för tidigare år.

Sjöbo Elnät saknade grundläggande kontroll

På Sjöbo Elnät var situationen betydligt mer allvarlig. Bolaget kunde inte lämna en samlad redovisning av sina direktupphandlingar. Information från Sjöbo Elnät visar att arbetet med att spåra inköp och upphandlingsunderlag blev ett omfattande detektivarbete.

En del inköp kan ha genomförts genom Sinfras avtal eller genom kommunens ramavtal. I sådana fall finns inte nödvändigtvis själva upphandlingen i Elnätets eget arkiv. Men informationen från bolaget visar också att material kunde finnas utspritt mellan gemensamma hårddiskar, Sharepoint, Teams och datorer som tillhört personer som lämnat verksamheten. Bolaget hade bytt lagringsmiljö flera gånger sedan 2015 utan att upprätthålla ett enhetligt och uppdaterat register. Flera chefer hade lämnat bolaget och det var oklart var all dokumentation fanns.

Det gick därför inte att avgöra om vissa upphandlingar aldrig hade genomförts eller om handlingarna tidigare hade funnits men inte längre gick att återfinna. Det är en viktig skillnad. Om en upphandling genomfördes men handlingarna inte går att hitta handlar problemet om arkivering, informationshantering och intern kontroll. Om ett inköp genomfördes utan nödvändig upphandling är problemet potentiellt betydligt allvarligare. Det underlag vi har räcker inte för att avgöra vad som gäller i varje enskilt fall.

PwC:s granskning visar däremot att problemen var grundläggande. Sjöbo Elnät fick rött på samtliga fyra områden som granskades. Organisationen var personberoende, bolagsspecifika styrdokument saknades, det fanns ingen tillförlitlig avtalsdatabas och uppföljningen och rapporteringen till styrelsen var otillräcklig.

Samtidigt visar informationen från bolaget att den nuvarande ledningen har försökt kartlägga problemen och skapa ordning. Det förändrar inte den centrala slutsatsen.

Kommunens centrala organisation hade också brister

Problemen kan inte enbart läggas på bolagen. PwC:s granskning av kommunstyrelsen och tekniska nämnden visar att även kommunens centrala organisation hade brister. Kommunstyrelsen bedömdes inte fullt ut säkerställa en ändamålsenlig inköps- och upphandlingsverksamhet, och kommunstyrelsen och tekniska nämnden bedömdes inte heller fullt ut säkerställa en tillräcklig intern kontroll. Samtliga revisionsfrågor bedömdes som delvis uppfyllda.

Kommunens upphandlingspolicy är från 2016 och behöver uppdateras. Rutinerna beskrivs som komplexa och svåröverskådliga, särskilt för verksamheter som sällan genomför upphandlingar. Den centrala upphandlingsfunktionen är resursmässigt begränsad, och PwC beskriver att upphandlingsärenden kan bli liggande utan tillräcklig återkoppling. Rapporten rekommenderar därför kommunstyrelsen att säkerställa tillräckliga resurser för den centrala upphandlingsfunktionen.

PwC konstaterar också att uppföljningen av avtalstrohet är fragmenterad och i hög grad vilar på enskilda avtalsägare och projektledare. Det saknas en samlad kommunövergripande uppföljning av upphandlingar, avtal och avtalstrohet. Kommunen har en e-tjänst för dokumentation av direktupphandlingar, men den används inte alltid.

I ett av PwC:s stickprov kunde konkurrensutsättningen inte styrkas för ett inköp av salt till ett värde av 719 147 kronor eftersom den efterfrågade dokumentationen inte kunde lämnas. Det bevisar inte att konkurrensutsättning aldrig skedde, men det visar varför dokumentationen måste vara samlad och möjlig att återfinna.

Sjöbohem har uppgett att bolagen till stor del sköter sina upphandlingar själva eftersom kommunens centrala upphandlingsfunktion inte har tillräckligt med tid och resurser för att stödja dem. Det skapar ett organisatoriskt mellanrum. Kommunen har riktlinjer, men bolagen hade inte implementerat dem. Kommunen har en central upphandlingsfunktion, men den har inte haft kapacitet att fullt ut stödja hela koncernen. Bolagen har därför byggt egna arbetssätt, samtidigt som kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för styrning, uppsikt och intern kontroll.

Ett gemensamt system behövs

Det räcker inte att varje förvaltning och bolag känner till sina egna inköp. Kommunen måste kunna se helheten. Ett gemensamt system för hela kommunkoncernen bör göra det möjligt att söka och summera direktupphandlingar efter organisationsnummer, leverantör, typ av vara eller tjänst, förvaltning eller bolag, avtalsperiod, redovisat värde och hur konkurrensutsättningen genomfördes.

Systemet bör också visa vilka leverantörer som tillfrågades, hur valet gjordes och varför endast en leverantör användes när konkurrensutsättning inte genomfördes. Det måste gå att se tidigare och likartade inköp, eftersom återkommande behov ska bedömas som en helhet. Kommunens egen dokumentationsblankett innehåller redan fält för tidigare köp av samma slag, avtalets värde, andra anbudsgivare och skälen till att konkurrens eventuellt inte skett.

Kommunstyrelsen behöver samtidigt säkerställa att den centrala upphandlingsfunktionen har tillräckliga resurser och ett tydligt uppdrag att stödja både förvaltningarna och bolagen. Ett digitalt verktyg är viktigt, men ett verktyg räcker inte. Det krävs tydliga roller och ansvar, gemensamma rutiner, utbildning, återkommande kontroller, rapportering till styrelser och kommunledning samt offentlig uppföljning.